國務院辦公廳23日发布《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》,明确了九大方面54种需要追责的情形。意见指出,在2017年年底前基本形成国有企业违规经营投资责任追究制度和责任倒查机制,在2020年年底前全面建立覆盖各级履行出资人职责的机构及国有企业的责任追究工作体系, 对相关责任人 及时追究问责,国有企业经营投资责任意识和责任约束显著增强

  追责九大范围 实行重大决策终身责任追究制度

  意見強調,國有企業經營管理人員違反國家法律法規和企業內部管理規定,未履行或未正確履行職責造成國有資産較大或重大損失,以及其他嚴重不良後果的,應當追究責任,且實行重大決策終身責任追究制度。

  追責範圍包括9大方面54種需追究責任的情形:集團管控、購銷管理、工程承包建設、轉讓産權及上市公司股權和資産、固定資産投資、投資並購、改組改制、資金管理、風險管理等。

  比如,在投資並購方面可以被追責的情形包括:未按規定開展盡職調查,或盡職調查未進行風險分析等,存在重大疏漏;違反合同約定提前支付並購價款等。

  明確五大追責方式

  在責任追究處理上,意見明確了組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀律處分、移送司法機關等五種方式。這幾種處理方式可以單獨使用,也可以合並使用。

  一旦被認定發生國企資産損失,相關責任人不僅將面臨從“批評教育”到“免職”等不同程度的組織處理,還可能同時面臨經濟上的嚴懲。

  根據意見,扣減薪酬包括扣減和追索績效年薪或任期激勵收入,終止或回收中長期激勵收益,取消參加中長期激勵資格等。此外,如果被給予“禁入限制”的處分,相關責任人將“五年內直至終身不得擔任國有企業董事、監事、高級管理人員”。

  意見還提出了追責實施方,一般資産損失由本企業依據相關規定開展責任追究工作,上級企業或履行出資人職責的機構認爲有必要的,可直接組織開展。達到較重或重大資産損失標准的,應當由上級企業或履行出資人職責的機構開展責任追究工作。

  如果多次發生重大資産損失或造成其他嚴重不良影響、資産損失金額特別巨大且危及企業生存發展的,應當由履行出資人職責的機構開展責任追究工作。

  【意見全文】

  國務院辦公廳關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見

  各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構:

  根据《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》(国办发〔2015〕79号)等要求, 为落实国有资本保值增值责任,完善国有资产监管,防止国有资产流失,经国务院同意,现就建立国有企业违规经营投资责任追究制度提出以下意见。

  一、總體要求

  (一)指导思想。全 面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享 的发展理念,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,认真落实党中央、国务院决策部署,坚持社会主义市场经济改革方向,按照完善现代企业制度的要求,以提 高国有企业运行质量和经济效益为目标,以强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门和岗位的监督为重点,严格问责、完善机制,构建权责清晰、约束 有效的经营投资责任体系,全面推进依法治企,健全协调运转、有效制衡的法人治理结构,提高国有资本效率、增强国有企业活力、防止国有资产流失,实现国有资 本保值增值。

  (二)基本原則。

  1.依法合規、違規必究。以國家法律法規爲准繩,嚴格執行企業內部管理規定,對違反規定、未履行或未正確履行職責造成國有資産損失以及其他嚴重不良後果的國有企業經營管理有關人員,嚴格界定違規經營投資責任,嚴肅追究問責,實行重大決策終身責任追究制度。

  2.分級組織、分類處理。履行出資人職責的機構和國有企業按照國有資産分級管理要求和幹部管理權限,分別組織開展責任追究工作。對違紀違法行爲,嚴格依紀依法處理。

  3.客觀公正、責罰適當。在充分調查核實和責任認定的基礎上,既考慮量的標准也考慮質的不同,實事求是地確定資産損失程度和責任追究範圍,恰當公正地處理相關責任人。

  4.懲教結合、糾建並舉。在嚴肅追究違規經營投資責任的同時,加強案例總結和警示教育,不斷完善規章制度,及時堵塞經營管理漏洞,建立問責長效機制,提高國有企業經營管理水平。

  (三)主要目标。在 2017年年底前,国有企业违规经营投资责任追究制度和责任倒查机制基本形成,责任追究的范围、标准、程序和方式清晰规范,责任追究工作实现有章可循。在 2020年年底前,全面建立覆盖各级履行出资人职责的机构及国有企业的责任追究工作体系,形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制,对相关责 任人及时追究问责,国有企业经营投资责任意识和责任约束显著增强。

  二、責任追究範圍

  國有企業經營管理有關人員違反國家法律法規和企業內部管理規定,未履行或未正確履行職責致使發生下列情形造成國有資産損失以及其他嚴重不良後果的,應當追究責任:

  (一)集團管控方面。所屬子企業發生重大違紀違法問題,造成重大資産損失,影響其持續經營能力或造成嚴重不良後果;未履行或未正確履行職責致使集團發生較大資産損失,對生産經營、財務狀況産生重大影響;對集團重大風險隱患、內控缺陷等問題失察,或雖發現但沒有及時報告、處理,造成重大風險等。

  (二)购销管理方面。未 按照规定订立、履行合同,未履行或未正确履行职责致使合同标的价格明显不公允;交易行为虚假或违规开展“空转”贸易;利用关联交易输送利益;未按照规定进 行招标或未执行招标结果;违反规定提供赊销信用、资质、担保(含抵押、质押等)或预付款项,利用业务预付或物资交易等方式变相融资或投资;违规开展商品期 货、期权等衍生业务;未按规定对应收款项及时追索或采取有效保全措施等。

  (三)工程承包建设方面。未 按规定对合同标的进行调查论证,未经授权或超越授权投标,中标价格严重低于成本,造成企业资产损失;违反规定擅自签订或变更合同,合同约定未经严格审查, 存在重大疏漏;工程物资未按规定招标;违反规定转包、分包;工程组织管理混乱,致使工程质量不达标,工程成本严重超支;违反合同约定超计价、超进度付款 等。

  (四)转让产权、上市公司股权和资产方面。未 按规定履行决策和审批程序或超越授权范围转让;财务审计和资产评估违反相关规定;组织提供和披露虚假信息,操纵中介机构出具虚假财务审计、资产评估鉴证结 果;未按相关规定执行回避制度,造成资产损失;违反相关规定和公开公平交易原则,低价转让企业产权、上市公司股权和资产等。

  (五)固定资产投资方面。未 按规定进行可行性研究或风险分析;项目概算未经严格审查,严重偏离实际;未按规定履行决策和审批程序擅自投资,造成资产损失;购建项目未按规定招标,干预 或操纵招标;外部环境发生重大变化,未按规定及时调整投资方案并采取止损措施;擅自变更工程设计、建设内容;项目管理混乱,致使建设严重拖期、成本明显高 于同类项目等。

  (六)投资并购方面。投 资并购未按规定开展尽职调查,或尽职调查未进行风险分析等,存在重大疏漏;财务审计、资产评估或估值违反相关规定,或投资并购过程中授意、指使中介机构或 有关单位出具虚假报告;未按规定履行决策和审批程序,决策未充分考虑重大风险因素,未制定风险防范预案;违规以各种形式为其他合资合作方提供垫资,或通过 高溢价并购等手段向关联方输送利益;投资合同、协议及标的企业公司章程中国有权益保护条款缺失,对标的企业管理失控;投资参股后未行使股东权利,发生重大 变化未及时采取止损措施;违反合同约定提前支付并购价款等。

  (七)改组改制方面。未 按规定履行决策和审批程序;未按规定组织开展清产核资、财务审计和资产评估;故意转移、隐匿国有资产或向中介机构提供虚假信息,操纵中介机构出具虚假清产 核资、财务审计与资产评估鉴证结果;将国有资产以明显不公允低价折股、出售或无偿分给其他单位或个人;在发展混合所有制经济、实施员工持股计划等改组改制 过程中变相套取、私分国有股权;未按规定收取国有资产转让价款;改制后的公司章程中国有权益保护条款缺失等。

  (八)资金管理方面。违 反决策和审批程序或超越权限批准资金支出;设立“小金库”;违规集资、发行股票(债券)、捐赠、担保、委托理财、拆借资金或开立信用证、办理银行票据;虚 列支出套取资金;违规以个人名义留存资金、收支结算、开立银行账户;违规超发、滥发职工薪酬福利;因财务内控缺失,发生侵占、盗取、欺诈等。

  (九)风险管理方面。内 控及风险管理制度缺失,内控流程存在重大缺陷或内部控制执行不力;对经营投资重大风险未能及时分析、识别、评估、预警和应对;对企业规章制度、经济合同和 重要决策的法律审核不到位;过度负债危及企业持续经营,恶意逃废金融债务;瞒报、漏报重大风险及风险损失事件,指使编制虚假财务报告,企业账实严重不符 等。

  (十)其他違反規定,應當追究責任的情形。

  三、資産損失認定

  對國有企業經營投資發生的資産損失,應當在調查核實的基礎上,依據有關規定認定損失金額及影響。

  (一)資産損失包括直接損失和間接損失。直接損失是與相關人員行爲有直接因果關系的損失金額及影響。間接損失是由相關人員行爲引發或導致的,除直接損失外、能夠確認計量的其他損失金額及影響。

  (二)資産損失分爲一般資産損失、較大資産損失和重大資産損失。涉及違紀違法和犯罪行爲查處的損失標准,遵照相關黨內法規和國家法律法規的規定執行;涉及其他責任追究處理的,由履行出資人職責的機構和國有企業根據實際情況制定資産損失程度劃分標准。

  (三) 资产损失的金额及影响,可根据司法、行政机关出具的书面文件,具有相应资质的会计师事务所、资产评估机构、律师事务所等中介机构出具的专项审计、评估或鉴 证报告,以及企业内部证明材料等进行综合研判认定。相关经营投资虽尚未形成事实损失,经中介机构评估在可预见未来将发生的损失,可以认定为或有资产损失。

  四、經營投資責任認定

  国 有企业经营管理有关人员任职期间违反规定,未履行或未正确履行职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的,应当追究其相应责任;已调任其他岗位或退休 的,应当纳入责任追究范围,实行重大决策终身责任追究制度。经营投资责任根据工作职责划分为直接责任、主管责任和领导责任。

  (一)直接責任是指相關人員在其工作職責範圍內,違反規定,未履行或未正確履行職責,對造成的資産損失或其他不良後果起決定性直接作用時應當承擔的責任。

  企 业负责人存在以下情形的,应当承担直接责任:本人或与他人共同违反国家法律法规和企业内部管理规定;授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家法律法 规和企业内部管理规定;未经民主决策、相关会议讨论或文件传签、报审等规定程序,直接决定、批准、组织实施重大经济事项,并造成重大资产损失或其他严重不 良后果;主持相关会议讨论或以文件传签等其他方式研究时,在多数人不同意的情况下,直接决定、批准、组织实施重大经济事项,造成重大资产损失或其他严重不 良后果;将按有关法律法规制度应作为第一责任人(总负责)的事项、签订的有关目标责任事项或应当履行的其他重要职责,授权(委托)其他领导干部决策且决策 不当或决策失误造成重大资产损失或其他严重不良后果;其他失职、渎职和应当承担直接责任的行为。

  (二)主管責任是指相關人員在其直接主管(分管)工作職責範圍內,違反規定,未履行或未正確履行職責,對造成的資産損失或不良後果應當承擔的責任。

  (三)領導責任是指主要負責人在其工作職責範圍內,違反規定,未履行或未正確履行職責,對造成的資産損失或不良後果應當承擔的責任。

  五、責任追究處理

  (一)根據資産損失程度、問題性質等,對相關責任人采取組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀律處分、移送司法機關等方式處理。

  1.組織處理。包括批評教育、責令書面檢查、通報批評、誡勉、停職、調離工作崗位、降職、改任非領導職務、責令辭職、免職等。

  2.扣減薪酬。扣減和追索績效年薪或任期激勵收入,終止或收回中長期激勵收益,取消參加中長期激勵資格等。

  3.禁入限制。五年內直至終身不得擔任國有企業董事、監事、高級管理人員。

  4.紀律處分。由相應的紀檢監察機關依法依規查處。

  5.移送司法機關處理。依據國家有關法律規定,移送司法機關依法查處。

  以上處理方式可以單獨使用,也可以合並使用。

  (二)國有企業發生資産損失,經過查證核實和責任認定後,除依據有關規定移送司法機關處理外,應當按以下方式處理:

  1. 发生较大资产损失的,对直接责任人和主管责任人给予通报批评、诫勉、停职、调离工作岗位、降职等处理,同时按照以下标准扣减薪酬:扣减和追索责任认定年度 50%—100%的绩效年薪、扣减和追索责任认定年度(含)前三年50%—100%的任期激励收入并延期支付绩效年薪,终止尚未行使的中长期激励权益、上 缴责任认定年度及前一年度的全部中长期激励收益、五年内不得参加企业新的中长期激励。

  对 领导责任人给予通报批评、诫勉、停职、调离工作岗位等处理,同时按照以下标准扣减薪酬:扣减和追索责任认定年度30%—70%的绩效年薪、扣减和追索责任 认定年度(含)前三年30%—70%的任期激励收入并延期支付绩效年薪,终止尚未行使的中长期激励权益、三年内不得参加企业新的中长期激励。

  2. 发生重大资产损失的,对直接责任人和主管责任人给予降职、改任非领导职务、责令辞职、免职和禁入限制等处理,同时按照以下标准扣减薪酬:扣减和追索责任认 定年度100%的绩效年薪、扣减和追索责任认定年度(含)前三年100%的任期激励收入并延期支付绩效年薪,终止尚未行使的中长期激励权益、上缴责任认定 年度(含)前三年的全部中长期激励收益、不得参加企业新的中长期激励。

  对 领导责任人给予调离工作岗位、降职、改任非领导职务、责令辞职、免职和禁入限制等处理,同时按照以下标准扣减薪酬:扣减和追索责任认定年度70%— 100%的绩效年薪、扣减和追索责任认定年度(含)前三年70%—100%的任期激励收入并延期支付绩效年薪,终止尚未行使的中长期激励权益、上缴责任认 定年度(含)前三年的全部中长期激励收益、五年内不得参加企业新的中长期激励。

  3.責任人在責任認定年度已不在本企業領取績效年薪的,按離職前一年度全部績效年薪及前三年任期激勵收入總和計算,參照上述標准追索扣回其薪酬。

  4.對同一事件、同一責任人的薪酬扣減和追索,按照黨紀政紀處分、責任追究等扣減薪酬處理的最高標准執行,但不合並使用。

  (三)對資産損失頻繁發生、金額巨大、後果嚴重、影響惡劣的,未及時采取措施或措施不力導致資産損失擴大的,以及瞞報、謊報資産損失的,應當從重處理。對及時采取措施減少、挽回損失並消除不良影響的,可以適當從輕處理。

  (四)國有企業違規經營投資責任追究處理的具體標准,由各級履行出資人職責的機構根據資産損失程度、應當承擔責任等情況,依照本意見制定。

  六、責任追究工作的組織實施

  (一)開展國有企業違規經營投資責任追究工作,應當遵循以下程序:

  1.受理。資産損失一經發現,應當立即按管轄規定及相關程序報告。受理部門應當對掌握的資産損失線索進行初步核實,屬于責任追究範圍的,應當及時啓動責任追究工作。

  2.調查。受理部門應當按照職責權限及時組織開展調查,核查資産損失及相關業務情況、核實損失金額和損失情形、查清損失原因、認定相應責任、提出整改措施等,必要時可經批准組成聯合調查組進行核查,並出具資産損失情況調查報告。

  3.處理。根據調查事實,依照管轄規定移送有關部門,按照管理權限和相關程序對相關責任人追究責任。相關責任人對處理決定有異議的,有權提出申訴,但申訴期間不停止原處理決定的執行。責任追究調查情況及處理結果在一定範圍內公開。

  4.整改。發生資産損失的國有企業應當認真總結吸取教訓,落實整改措施,堵塞管理漏洞,建立健全防範損失的長效機制。

  (二) 责任追究工作原则上按照干部管理权限组织开展,一般资产损失由本企业依据相关规定自行开展责任追究工作,上级企业或履行出资人职责的机构认为有必要的,可 直接组织开展;达到较大或重大资产损失标准的,应当由上级企业或履行出资人职责的机构开展责任追究工作;多次发生重大资产损失或造成其他严重不良影响、资 产损失金额特别巨大且危及企业生存发展的,应当由履行出资人职责的机构开展责任追究工作。

  (三)對違反規定,未履行或未正確履行職責造成國有資産損失的董事,除依法承擔賠償責任外,應當依照公司法、公司章程及本意見規定對其進行處理。對重大資産損失負有直接責任的董事,應及時調整或解聘。

  (四)經營投資責任調查期間,對相關責任人未支付或兌現的績效年薪、任期激勵收入、中長期激勵收益等均應暫停支付或兌現;對有可能影響調查工作順利開展的相關責任人,可視情采取停職、調離工作崗位、免職等措施。

  (五)對發生安全生産、環境汙染責任事故和重大不穩定事件的,按照國家有關規定另行處理。

  七、工作要求

  (一) 各级履行出资人职责的机构要明确所出资企业负责人在经营投资活动中须履行的职责,引导其树立责任意识和风险意识,依法经营,廉洁从业,坚持职业操守,履职 尽责,规范经营投资决策,维护国有资产安全。国有企业要依据公司法规定完善公司章程,建立健全重大决策评估、决策事项履职记录、决策过错认定等配套制度, 细化各类经营投资责任清单,明确岗位职责和履职程序,不断提高经营投资责任管理的规范化、科学化水平。履行出资人职责的机构和国有企业应在有关外聘董事、 职业经理人聘任合同中,明确违规经营投资责任追究的原则要求。

  (二) 各级履行出资人职责的机构和国有企业要按照本意见要求,建立健全违规经营投资责任追究制度,细化经营投资责任追究的原则、范围、依据、启动机制、程序、方 式、标准和职责,保障违规经营投资责任追究工作有章可循、规范有序。国有企业违规经营投资责任追究制度应当报履行出资人职责的机构备案。

  (三) 国有企业要充分发挥党组织、审计、财务、法律、人力资源、巡视、纪检监察等部门的监督作用,形成联合实施、协同联动、规范有序的责任追究工作机制,重要情 况和问题及时向履行出资人职责的机构报告。履行出资人职责的机构要加强与外派监事会、巡视组、审计机关、纪检监察机关、司法机关的协同配合,共同做好国有 企业违规经营投资责任追究工作。对国有企业违规经营投资等重大违法违纪违规问题应当发现而未发现或敷衍不追、隐匿不报、查处不力的,严格追究企业和履行出 资人职责的机构有关人员的失职渎职责任。

  (四) 各级履行出资人职责的机构和国有企业要做好国有企业违规经营投资责任追究相关制度的宣传解释工作,凝聚社会共识,为深入开展责任追究工作营造良好氛围;要 结合对具体案例的调查处理,在适当范围进行总结和通报,探索向社会公开调查处理情况,接受社会监督,充分发挥警示教育作用。

  本意見適用于國有及國有控股企業違規經營投資責任追究工作。金融、文化等國有企業違規經營投資責任追究工作,中央另有規定的依其規定執行。

  國務院辦公廳

  2016年8月2日